Mehr Strategie wagen: Vereinfachte Strukturen und klare Priorisierung für Innovationspolitik

von Carsten Schwäbe, Jakob Edler, Max Priebe, Stephanie Daimer und Ralf Lindner /

Deutschland braucht einen Modernisierungsschub und seine Wirtschaft muss wieder wettbewerbsfähiger werden. Trotz vieler Strategien, Wirtschaftsgipfel oder Allianzen mit der Industrie fehlt die Strategie für eine neue Dynamik. Aus Sicht der Innovationsforschung schlagen wir vor, die Strategiefähigkeit Deutschlands durch effektivere Strukturen und Prozesse der Governance zu erhöhen. „Mehr für Weniger“ meint nicht mehr oder weniger Staat. Es geht um einen besseren, einen intelligenteren Staat – ein Staat, der sich mit vereinfachten, neuen Strukturen für Industrie- und Innovationspolitik strategiefähiger macht. Dieses Mehr an Klarheit von Politik stärkt die Entscheidungsfähigkeit von Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft, wenn es um den künftigen Einsatz knapper Ressourcen für Industrie und Innovation geht.

Ausgangssituation im Februar 2025

Industrie und Innovation in Deutschland sehen sich zunehmend beschleunigenden Veränderungen ihres Umfelds gegenüber. Wir sehen fünf D’s, die in Deutschland und Europa transformativen Druck erzeugen. Mit der Frage einer europäischen Verteidigungsstrategie, die die neue amerikanischen Sicherheits- und Ukrainepolitik seit Februar 2025 stellt, kommt dabei die Verteidigung (Defense) als neustes D hinzu:

  • Deglobalisierung: Nicht nur die konfrontative US-Handelspolitik, sondern auch strategische Souveränität bei der Sicherung technologischen Wissens und fragiler Lieferketten fordern innovations- und industriepolitische Entscheidungen.  
  • Dekarbonisation: Grüne Technologien schützen nicht nur das Klima, sondern werden immer effektiver und günstiger. Um Wasserstoff, erneuerbare Energien, Wärmepumpen, Batterien und E-Autos ist der internationale Wettbewerb entfacht.
  • Digitalisierung: Souveränität bei der digitalen Transformation braucht Europa für seine Wirtschaft, aber auch um ein europäisches Verständnis von Meinungsfreiheit und Demokratie gegenüber China und den USA zu sichern. Die chinesische KI Deepseek wirft außerdem die Frage auf, ob eigene wettbewerbsfähige KI-Modelle doch auch europäisch möglich sind.
  • Demographischer Wandel: Deutschlands Arbeitskräftepotenzial wird sich ohne Zuwanderung verringern. Gleichzeitig steigen altersgerechte Bedarfe, zum Beispiel in der Pflege.
  • Defense (Verteidigung): Mit dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine und der Abwendung der USA von Europa wird klar, dass Europa seine geopolitische Sicherheit nur mit mehr Verteidigungsfähigkeit erreicht. Dazu gehört mehr europäische Zusammenarbeit in der Rüstungsindustrie.

Diese Herausforderungen in Verbindung mit massiven Nachholbedarfen in der Infrastruktur binden einen großen Teil Deutschlands verfügbarer Ressourcen. Gleichzeitig erscheint – Stand Ende Februar 2025 – eine Erhöhung der Kreditaufnahme, etwa durch eine Reform der Schuldenbremse, genauso wie eine Erhöhung von Steuern, bzw. den Abbau von Steuervorteilen oder eine Senkung von Staatsausgaben politisch unwahrscheinlich. Der öffentliche Finanzierungsbedarf von Investitionen für Energie, Gebäude, Industrie, Verkehr, Bildung oder Digitalisierung liegt bei um die 455 Milliarden Euro bis 2030 (BCG und IW 2024: 145). Die Verteidigungsausgaben werden deutlich steigen. Dazu tragen nicht nur erhöhte NATO-Zielvorgaben, sondern auch Hilfen für die Ukraine bei. Angesichts dieser sehr konkreten Herausforderungen wird in Zukunft Strategiefähigkeit und Priorisierung auf die wichtigsten Wirtschaftsbereiche und Technologiefelder wichtiger denn je.

»Mehr für Weniger«: Ansatzpunkte für eine größere Strategiefähigkeit Deutschlands im Bereich der Innovations- und Industriepolitik

Eine strategisch ausgerichtete Innovations- und Industriepolitik kann unschätzbare Beiträge dazu leisten, Wirtschaft und Gesellschaft auf den noch zunehmenden Transformationsdruck vorzubereiten und sie gegen weitere externe Schocks resilienter zu machen. Im Folgenden zeigen wir Ansatzpunkte zur Verbesserung der Strategiefähigkeit Deutschlands für die kommenden Koalitionsverhandlungen auf, ohne auf konkrete einzelne Handlungsfelder einzugehen. Mit „Mehr für Weniger“ sollen dabei parallele und oft unabgestimmte Governance-Prozesse abgebaut und verbindliche Mitwirkungs- und Entscheidungsstrukturen etabliert werden.

Ansatzpunkt 1: Statt vieler Gremien und Gipfel – eine zentrale, Verbindlichkeit herstellende Strategieplattform der Bundesregierung für den strategischen Diskurs von Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft

Statt vieler Gremien und Gipfel braucht es eine integrierende, ressort-übergreifende und Verbindlichkeit herstellende Strategieplattform für Innovations- und Industriepolitik. Sie soll einen Unterschied zur üblichen Ressortabstimmung darstellen, indem sie einen gemeinsamen Startpunkt schafft, ein gemeinsames Verständnis der zu meisternden Veränderungen und der Notwendigkeit von systemischen Ansätzen (EFI 2025: 28). Angesichts der gestiegenen Notwendigkeit zur Strategiebildung und der mangelnden Fähigkeit zu verbindlichen Strategien, schlagen wir vor, eine solche Plattform am Kanzleramt anzusiedeln. Eine solche Strategieplattform sollte sich zunächst der Analyse des Optionenraums und politischer Handlungsmöglichkeiten und dann der strategischen Priorisierung spezifischer Zukunftsbereiche widmen. Neben der Industrie und den Gewerkschaften entlang der betroffenen Wertschöpfungsketten braucht es die Perspektive öffentlicher und privater Forschung, des Mittelstands und kleiner, aber besonders innovativer Start-ups. Darüber hinaus sollte die private oder industrielle Nachfrage ebenso mit eingebunden werden wie die Zivilgesellschaft mit Bezug zu ökologischen oder sozialen Fragen. Diese Strategieplattform soll parallele Wirtschaftsgipfel oder strategische Aktivitäten vermeiden, denn in der Vergangenheit lähmten sich überlappende Strategien und Debatten der Ministerien gegenseitig. Um der Plattform die notwendige Verbindlichkeit für Wirtschaft, Wissenschaft, Gesellschaft und Politik zu verschaffen, braucht es neben der organisationalen auch eine regulative und kognitiv-kulturelle Institutionalisierung (Warnke et al. 2022). Konkret bedeutet das:

  • Im Koalitionsvertrag und der Geschäftsordnung der Bundesregierung könnte festgeschrieben werden, wie häufig sich diese Strategieplattform trifft und wie verbindlich Themen festgelegt werden, mit dem Ziel, ressortübergreifende Initiativen auf den Weg zu bringen. Auf diese Weise erhält diese Plattform eine besondere Bedeutung, die Ownership von Ministerien und Regierungsparteien herstellt und die Ressorts zu einer aktiven Teilnahme mobilisiert.  
  • Der Prozess muss sicherstellen, dass die betroffenen Ressorts auf der Basis der Plattformdiskussionen in verbindliche Abstimmungen gehen. Diese verbindlichen Abstimmungen könnten im Bundeskabinett oder Koalitionsausschuss geschehen. Angesichts der horizontalen Bedeutung des Themenfeldes ist auch die Gründung eines Kabinetts für Industrie- und Innovation denkbar, analog zur Idee eines Klimakabinetts, dass Beratungsergebnisse zur Umsetzung diskutiert und entscheidet (Expertenrat für Klimafragen, 2025: 174). Dies sollte Hand in Hand mit einer klaren Mandatierung aller Beteiligten gehen, um aufwändige Rückkopplungsprozesse in den Hierarchien zu vermeiden sowie mit einer Ausstattung an zeitlichen Ressourcen.
  • Die Strategieplattform selbst sollte noch mehr als bisher bei der “Allianz für Transformationen” vom Bundeskanzleramt orchestriert werden, weil das Kanzleramt die Autorität besitzt, unterschiedliche Stakeholder und die Bundesministerien für ressortübergreifendes Handeln zu mobilisieren. Name, Struktur und die Verbindlichkeit, wie die Bundesregierung mit Ergebnissen der Plattform diskutiert, sollten in den Koalitionsverhandlungen geklärt werden.
  • Für die Kommunikation der Ergebnisse in die Regierung und nach außen könnte der Strategieplattform ein eigenes Gesicht helfen. Diese Person könnte auch mehrere Beauftragte der Bundesregierung mit Bezug zu Transformationsthemen in einer Position vereinen.
  • Die Treffen sollten von ressortübergreifenden Strategischen Vorausschau Teams vorbereitet werden. Dabei kann die Bundesregierung auf bestehende Erkenntnisse, Orientierungswissen und organisationale Strukturen zurückgreifen und zeitgleich die Institutionalisierung Strategischer Vorausschau im Regierungshandeln stärken (Warnke et al. 2022). Durch die mit der Plattform verbundene geregelte Nachfrage, Umsetzungssteuerung und Trainingsanreize bietet sich die Chance, strategische Intelligenz aufzubauen.
  • Um schnell in die Umsetzung zu kommen, sollten sich für einzelne Vorhaben kleine ressortübergreifende Umsetzungsteams auf Arbeitsebene bilden, die mit einer agileren Struktur konkrete Lösungen erarbeiten (EFI 2025: 28).

Ansatzpunkt 2: Statt Doppelstrukturen – Eindeutige Zuständigkeiten und klare Strukturen für Industrie- und Innovationspolitik

Zuständigkeiten für die Herausforderungen und innovations- und industriepolitische Themen sind zwischen den Ministerien oft nicht klar geklärt. Insbesondere zwischen dem BMBF und dem BMWK gibt es Überschneidungen bei den Maßnahmen, und Debatten über Zuständigkeiten, was nicht nur zwischen den Ministerien zu erhöhtem Koordinationsaufwand führt, der häufig nicht eingelöst wird, sondern auch bei nachgeordneten Behörden und bei Akteuren aus Wirtschaft und Wissenschaft zu Unsicherheiten führt.

Folgende Elemente einer forschungs- und innovationspolitischen Struktur erscheinen uns angesichts der Besonderheiten des deutschen Innovationssystems und der Dringlichkeit der Herausforderungen sachgerecht:

  • Eine abgestimmte Forschungs- und Innovationspolitik in einem neuen Ressort verringert den ressortübergreifenden Koordinierungsbedarf und erhöht die Strategie- und Umsetzungsfähigkeit. Gleichzeitig könnte sich ein Wirtschaftsministerium auf die Umsetzung und Absorption von Innovation und Industriepolitik und die dafür notwendigen Rahmenbedingungen fokussieren (z.B. Cantner und Dreher 2024, EFI 2025: 28).
  • Für einige besonders drängende und prioritäre Modernisierungs- und Transformationsaufgaben, die eine Bündelung und Abstimmung verschiedener Kompetenzen, Instrumente, Regulierungen und stabile Budgets erfordern, sollten Missionen definiert und konsequent umgesetzt werden. Gerade für hoch komplexe, sektorübergreifende Missionen bietet sich die Einrichtung spezialisierter Missionsagenturen an, da sie eine gezielte Steuerung mit klaren Mandaten und flexiblen, agilen Strukturen ermöglichen (Lindner et al. 2023; Wittmann et al. 2025). Thematisch könnten Missionsagenturen beispielsweise für klimaneutrale Industriebranchen, resiliente Lieferketten für Schlüsseltechnologien, digitale Verwaltung oder Biotechnologie und personalisierte Medizin aufgebaut werden.
  • Das Zusammenspiel der disruptiven (SPRIND), regionalen (DATI) und Missionsagenturen ergibt eine schlüssige Struktur für die effektive Umsetzung strategischer Prioritäten und eröffnet den Ministerien Freiräume für weitere Strategieentwicklung.
  • Praxis- und Digital-Check haben sich bewährt und sollten in allen Ressorts bei Gesetzgebungsverfahren eingesetzt werden, um Bürokratiebelastung zu senken und Gesetzesfolgen mitzudenken. Außerdem sollte ein effektiver Bürokratieabbau überlegen, wie man Regelungen und Berichtspflichten verringert, auch wenn dabei in akzeptablen Maße Mitnahmeeffekte möglich werden. Das betrifft steuerliche Investitionsanreize oder die Wirtschaftsförderung genauso wie die Projektförderung für die Kommunen, Wissenschaft, den Bildungsbereich oder die Zivilgesellschaft. Gerade die Projektförderung könnte durch vereinfachte Kalkulierungen mittels Pauschalen Aufwand bei Gebern und Nehmern von Fördermitteln verringern und Prozesse beschleunigen. (EFI 2025: 25).

Ansatzpunkt 3: Statt Alleingänge – Europäische und fokussierte internationale Strategien entwickeln

Strategiefähigkeit eines Landes mittlerer Größe wie Deutschland kann in Zukunft nicht mehr nur national gedacht werden. Angesichts globaler Disruptionen wird die Stabilisierung des technologischen Handels für Deutschland ebenso wie die technologische Souveränität zur Grundlage von Wohlstand, Sicherheit und Wettbewerbsfähigkeit (Edler et al. 2023). Deutschland wird diese Herausforderung nicht allein bewältigen. Mehr EU-Integration ist nicht nur bei der Forschungsförderung und der Technologieentwicklung erforderlich, sondern gerade auch für eine europäische Industriepolitik.

  • Der neue EU Competitiveness Compass muss für die EU entscheiden, welche strategische Priorisierung verfolgt wird und für welche Bereiche Importstrategien und Abhängigkeiten aus dem Ausland akzeptabel sind. Deutschland muss diesen Strategieprozess innerhalb der EU aktiv für sich gestalten, statt ihn mit der mittlerweile berüchtigten German Vote auszubremsen.
  • Für eine zukunftsfähige strategische Industrie- und Innovationspolitik ist selektiv eine international koordinierte Strategie über die EU hinaus notwendig, welche robuste Partnerschaften zum gegenseitigen Nutzen entwickelt. Ein zentrales Strategiefeld sind schon jetzt die Partnerschaften mit europäischen Partnern in Bereich Energie, die im Rahmen einer europäischen Strategie ausgerollt werden könnten. Um Risiken abzufedern, setzt Deutschland hier verstärkt auf die Gestaltung von Produktionsnetzwerken mit und in befreundeten Staaten. Das ist bereits für die Entwicklung globaler Wertschöpfungsketten für Wasserstoff in der Debatte (vgl. z.B. die Ergebnisse des HYPAT-Projekts (Wietschel et al. 2024)). Dieses Konzept des Friendshoring muss ebenfalls in die Industrie- und Innovationspolitik integriert werden. Insbesondere bei den hochkomplexen und arbeitsteiligen Entwicklungs- und Produktionsketten neuer Technologien und Industrien – einschließlich Verteidigung - gilt es Zugang zu Wissen, Ressourcen und Produktion gemeinsam zu nutzen und sich komplementär zu anderen Volkswirtschaften zu positionieren. Als strategisches Instrument kann Friendshoring dazu beitragen, Abhängigkeiten zu reduzieren und gleichzeitig die Zusammenarbeit mit zuverlässigen Partnern zu intensivieren.
  • Die Diskussionen bezüglich der Einrichtung eines Nationalen Sicherheitsrates sollten im Sinne eines erweiterten Sicherheitsbegriffs auch Fragestellungen der Industrie- und Innovationspolitik mit aufgreifen. Strategische Vorausschau kann hier als diskursives Bindeglied agieren.

Ausblick

Mit fokussierten Governance-Aktivitäten mehr strategische Priorisierung für die notwendigen Entscheidungen über Industrie und Innovation erreichen – vor dieser Herausforderung wird die neue Bundesregierung stehen. Die Koalitionsverhandlungen bieten die Chance für neue Weichenstellungen in diese Richtung.

Klare politische und administrative Strukturen helfen außerdem dabei, administrative Fähigkeiten sowie finanzielle Spielräume von Politik und Verwaltung in Handlungsempfehlungen anzuerkennen und Verbindlichkeit und Stetigkeit bei der Umsetzung zu erreichen.

Ohne die Fähigkeit zur klaren Prioritätensetzung und handlungsfähige Umsetzungsstrukturen droht Deutschland in einer Zeit globaler Umbrüche zwischen geopolitischen Machtverschiebungen und technologischer Transformation den Anschluss zu verlieren. Jetzt ist der Moment sowohl strategisch vorausschauend als auch entschlossen zu handeln.

 

Literatur